La Ley de Promoción Agraria: La discusión necesaria (Parte I)

El boom agro-exportador de la costa es una de las mejores noticias que ha tenido la economía peruana en lo que va del siglo. Nuestras agroexportaciones no tradicionales pasaron de USD400 millones en 1999 a USD5,100 el año pasado. Esto no ha sido producto de la casualidad, sino de condiciones naturales excepcionales (clima, y disponibilidad de tierra y agua), de un sector privado dinámico y de algunas buenas políticas públicas (incluida la Ley de Promoción Agraria N°27360).

Sin embargo, ese mismo éxito conduce a algunos a preguntarse si la Ley N°27360, que vence el 2021 y que era en principio temporal, sería todavía necesaria luego de 20 años. ¿No logró ya acaso sus objetivos? O, alternativamente, si funcionó bien, ¿por qué no hacerla permanente?

Tiene sentido resaltar lo logrado, pero también entender que es insuficiente. El boom ha sido en buena medida uno de grandes empresas de la costa. La participación del pequeño productor ha sido modesta y el modelo utilizado no parece apropiado para la sierra. Para superar estas deficiencias y, además, lograr que nuestras agro-exportaciones se acerquen a 10,000 millones (el objetivo del bicentenario) o 20,000 millones (unos años después), necesitamos mejorar continuamente, y en vario frentes.

Tiene sentido entender qué explica el boom hasta hoy. A veces, se atribuye únicamente a la Ley 27360 lo que ha sido, en realidad, el resultado de una combinación de buenas políticas públicas. Los grandes proyectos de irrigación han ampliado la frontera agrícola. Esto ha sido fundamental. Aumentar el límite legal máximo de posesión de la tierra fue también importante. Igualmente, los TLC han ayudado. Más importante aún, la autoridad sanitaria (el Senasa) ha abierto muchos mercados, producto por producto. Y claro la 27360, particularmente en su capítulo laboral, ha sido crucial. Centrémonos en ello y veámoslo dentro del contexto de nuestro camino hacia el desarrollo.

El rasgo más favorable del boom agroexportador es su amplia generación de empleo. Sus cultivos característicos son muy intensivos en mano de obra (por ejemplo, los arándanos se extraen uno a uno). Los estimados de empleo directo generado por el sector oscilan entre 250 y 300k (estimados de empleos indirectos son poco confiables, pero también significativos).

La generación de amplio empleo se ha dado con una alta (y creciente) productividad: una combinación no muy frecuente. Muchas veces, hay agricultura de alta productividad (como la de la soya en Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay), pero que genera poco empleo. Otras veces la agricultura genera empleo (como la nuestra tradicional), pero es de baja productividad.

Esta combinación de amplio empleo y alta productividad es mucho más importante de lo que lo que se reconoce en la discusión pública. Es crucial. Históricamente, la industria manufacturera fue el (único) camino hacia el desarrollo. Por eso, los países desarrollados se llaman industrializados. La industria era especial por su alta productividad y capacidad empleo. El cambio estructural para el desarrollo consistía en una migración del campo a la ciudad, es decir, que los campesinos se vuelvan obreros.

Pero como nos recordó Dani Rodrik hace unos meses (https://bit.ly/2t11gr9) el camino de la industrialización no parece viable para un país de ingreso medio como el Perú. No podemos depender únicamente de la industria.

Afortunadamente, nuestro sector agroexportador puede complementar el rol histórico de la industria y ayudarnos a avanzar hacia el desarrollo. Nuestro cambio estructural moderno ha sido la migración de la sierra y de la informalidad hacia los fundos modernos de la costa. Porque, en realidad, nuestros fundos más modernos de la costa funcionan como fábricas. Solo que en lugar de producir celulares o autos, producen espárragos o arándanos. Son como fábricas ya que operan con altos niveles de sofisticación que implican desde la inversión en innovación para encontrar las variedades que se adaptan mejor a las condiciones locales hasta la clonación de plantines, así como un manejo altamente sofisticado en el campo que abarca una alta densidad por hectárea y una optimización de la cantidad de fertilizante, nutrientes, agua, pesticidas, etc. hasta un manejo de la pos-cosecha que incluye los canales logísticos, que logran poner productos de altísimos estándares de calidad y con larga shelf life.

Es decir, es un sector con altos niveles de eficiencia en toda la cadena. Tiene muy poco en común con la agricultura tradicional (muchas veces de subsistencia). Ambas son consideradas agricultura en las cuentas nacionales, pero son, para todo fin práctico, dos sectores distintos.

El boom agroexportador no hubiera ocurrido sin su régimen laboral especial. Este consistió en permitir la contratación de trabajadores a plazo determinado y con algunos menores beneficios laborales. Ello, responde a la estacionalidad de la actividad agrícola. Se requiere contratar mucho más trabajadores en la época de la cosecha, tanto para el campo como para el packing. Una empresa agroexportadora puede tener tres o cuatro veces más trabajadores en los momentos pico de cosecha que en el resto del año. Esta estacionalidad no es única en el Perú. Por ello, existen regímenes laborales especiales agrícolas en varias partes del mundo.

La discusión no debería girar en torno a la prorrogación por 5 o 20 años del componente de flexibilidad laboral de la ley de promoción agraria. Más bien, el debate debería plantear las razones por las cuales esta se debería volver permanente. Sería lo lógico.

Más allá de la flexibilidad laboral, se debería discutir aumentar ciertos beneficios laborales (como mayores vacaciones, mayor indemnización por despido o poner como base la RMV). Los argumentos deberían centrarse en la capacidad de los productores, particularmente los pequeños, de absorber mayores costos laborales.

Para ello hay que ser muy cuidadosos. Tiene sentido diferenciar el impacto por tamaño de empresa. La empresa grande casi seguramente puede absorber mayores beneficios laborales, pero no la eliminación de la flexibilización. Esto último frenaría inversiones y generaría un mayor incentivo a la automatización. Ello se evidenciaría en el packing, para el cual ya existe tecnología, pero también generaría incentivos para buscar automatización en el campo. Se afectaría dramáticamente la mayor virtud de nuestra agro-exportación: la generación de empleo formal.

En las empresas pequeñas, con dificultades estructurales para insertarse en las cadenas de valor formales, el impacto de muchos mayores costos y mayor rigidez laboral sería condenarlas a la informalidad. Cualquier ajuste a la Ley 27360 tiene que ser pensada fundamentalmente en este tipo del empresa, la que está en el borde entre la formalidad y la informalidad.

La respuesta a esa capacidad diferenciada de absorción no puede ser simplemente pensar en un régimen también diferenciado por tamaño de empresa. Es lo instintivo, pero no lo adecuado. Normalmente tiene un efecto contraproducente. Las empresas empiezan a sacarle la vuelta a la norma y conduce al enanismo empresarial.

Las nuevas circunstancias del desarrollo implican que un sector de recursos naturales como la agro-exportación puede complementar el rol que históricamente ha cumplido la industria. Pero para que la agro-exportación llegue a USD20,000 millones y se pueda emplear mucha más gente necesitamos seguir mejorando. Sera indispensable prorrogar o incluso hacer permanente el componente de flexibilización laboral de la Ley 27630. Pero no será suficiente. Tenemos, además, brechas que cerrar respecto a la limitada participación de los pequeños productores en el boom y a nuestra muy bajo gasto en innovación en el sector. Esto no se va a solucionar solo con una ley. Lo discutiremos en un artículo mañana.

Por: Piero Ghezzi
HacerPerú, 12 de junio 2018

 

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